گزارش راهبردی اصلاح نظام یارانهها
از چالشهای ساختاری تا راهکارهای پایدار
در شرایط اقتصادی کنونی که با تورم بالا و نوسانات متعدد دستوپنجه نرم میکند، اصلاح نظام یارانهها دیگر یک انتخاب سیاستی نیست، بلکه یک ضرورت استراتژیک برای کنترل تورم، حمایت هدفمند از تولید و دستیابی به ثبات پایدار اقتصادی است. تغییر رویکرد دولت از پرداخت یارانه نقدی فراگیر به سمت اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی، نقطه عطفی است که بحث بر سر کارآمدی و پیامدهای ابزارهای حمایتی را مجدداً به کانون توجه سیاستگذاران و کارشناسان بازگردانده است. این تحول، فرصتی مغتنم برای ارزیابی مجدد سیاستهای گذشته و ترسیم مسیری بهینهتر برای آینده فراهم میآورد.
این گزارش به عنوان یک نقشه راه تحلیلی تدوین شده است تا با کالبدشکافی ابزارهای موجود، ارزیابی پیامدهای اقتصادی آنها، و عبرتآموزی از تجارب بینالمللی، مجموعهای از راهکارهای عملی را پیش روی سیاستگذاران قرار دهد. هدف نهایی، کمک به اتخاذ تصمیماتی آگاهانه و مبتنی بر شواهد است که بتواند ضمن حمایت مؤثر از اقشار آسیبپذیر، به اصلاحات ساختاری در اقتصاد کلان کشور نیز یاری رساند.
برای تدوین هرگونه سیاست حمایتی مؤثر، درک تفاوتهای ساختاری میان دو ابزار اصلی مورد استفاده دولت، یعنی یارانه نقدی و کالابرگ الکترونیکی، امری حیاتی است. این دو رویکرد، هرچند با هدف مشترک حمایت از معیشت خانوارها به کار گرفته میشوند، اما در ماهیت، دامنه تأثیر و پیامدهای اقتصادی تفاوتهای بنیادینی با یکدیگر دارند که انتخاب میان آنها یا ترکیبشان را به یک تصمیم راهبردی تبدیل میکند.
| ویژگی | یارانه نقدی | کالابرگ الکترونیکی |
|---|---|---|
| ماهیت پرداخت | پرداخت وجه نقد به حساب سرپرست خانوار | تخصیص اعتبار الکترونیکی غیرقابل برداشت |
| دامنه انتخاب مصرفکننده | آزادی عمل کامل برای مصرف در هر زمینهای | محدود به خرید کالاهای اساسی تعریفشده در فروشگاههای منتخب |
| هدفگذاری | عدم تمرکز بر اقشار نیازمند و پرداخت به دهکهای پردرآمد | تخصیص هدفمند بر اساس آزمون وسع و دهکبندی درآمدی |
| تأثیر بر امنیت غذایی | تأثیر غیرمستقیم؛ ممکن است صرف بهبود تغذیه نشود | تأثیر مستقیم بر بهبود تغذیه با هدایت مصرف به سمت کالاهای ضروری |
خلاصه مزایا و معایب هر رویکرد:
-
کالابرگ الکترونیکی:
- مزایا: شفافیت بیشتر در نحوه مصرف منابع، کنترل مصرف و هدایت آن به سمت کالاهای ضروری و تأثیر مستقیم بر امنیت غذایی.
- معایب: محدودیت در انتخاب کالا برای مصرفکننده، عدم امکان استفاده در شرایط اضطراری به دلیل غیرنقدی بودن و پیچیدگیهای اجرایی.
-
یارانه نقدی:
- مزایا: پذیرش روانی بهتر در جامعه، احساس استقلال و آزادی عمل بیشتر برای خانوارها در مدیریت هزینهها.
- معایب: احتمال دامن زدن به تورم از طریق افزایش نقدینگی، عدم تضمین بهبود تغذیه و هدررفت منابع با تخصیص به دهکهای غیرنیازمند.
جمعبندی این مقایسه نشان میدهد که هر یک از این ابزارها، ضمن داشتن نقاط قوت، دارای پیامدهای اقتصادی متفاوتی هستند که ارزیابی دقیق آنها برای سیاستگذاری بهینه ضروری است.
سیاستهای یارانهای، فارغ از نیت حمایتی اولیهشان، دارای پیامدهای گسترده و گاه ناخواسته بر متغیرهای کلان اقتصادی، ساختارهای تولیدی و حتی رفتارهای اجتماعی هستند. تحلیل این پیامدها نشان میدهد که اجرای ناقص یا ناپایدار این سیاستها میتواند چالشهای موجود را تشدید کند و مسیر اصلاحات را با موانع جدی مواجه سازد.
۲.۱. تأثیر بر تورم، نقدینگی و کسری بودجه
یکی از جدیترین چالشهای نظام یارانهای، تأمین منابع مالی پایدار برای آن است. سیاستهای حمایتی، بهویژه در صورت عدم پیشبینی منابع کافی، میتوانند مستقیماً به کسری بودجه دولت دامن بزنند. بر اساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، برآوردها نشان میدهد که تداوم پرداخت یارانههای تشویقی در سال ۱۴۰۳ نیازمند ۴۰۲ هزار میلیارد تومان اعتبار است، در حالی که کل بودجه هدفمندی یارانهها در سال گذشته با کسری قابل توجهی مواجه بود. این شکاف منابع، دولت را به سمت روشهای تأمین مالی تورمزا سوق میدهد و ثبات اقتصادی را به خطر میاندازد.
از سوی دیگر، پرداخت یارانه نقدی با افزایش حجم نقدینگی در جامعه، میتواند به تشدید تورم منجر شود. اگرچه کالابرگ با محدود کردن مصرف به کالاهای خاص، این فشار را تعدیل میکند، اما خود میتواند پدیده «تورم انتظاری» را ایجاد کند؛ وضعیتی که در آن مصرفکنندگان با پیشبینی افزایش قیمتها در آینده، به خرید سریعتر روی میآورند و این خود به افزایش تقاضا و قیمتها دامن میزند.
۲.۲. فرسایش توان تولید داخلی: یک پیامد ناخواسته
اصلاحات یارانهای، بهویژه در حوزه تولید، نیازمند دقت و حساسیت بالایی است. نتایج یک پژوهش در خصوص «ارزیابی اثر حذف یارانه تولید بر بخش کشاورزی» نشان میدهد که سیاست انقباضی حذف یارانههای این بخش، پیامدهای منفی قابل توجهی به دنبال دارد. بر اساس این مطالعه، کاهش یا حذف این یارانهها منجر به کاهش تولید، ارزش افزوده، صادرات و اشتغال در زیربخشهای کلیدی مانند زراعت، دامداری و مرغداری میشود. این امر یک ریسک راهبردی برای امنیت غذایی کشور و استقلال اقتصادی آن به شمار میرود که باید با سیاستهای حمایتی جایگزین و هوشمند مدیریت شود.
در مقابل، وابستگی بیش از حد به کمکهای دولتی نیز میتواند انگیزه برای نوآوری و رشد را تضعیف کند. استمرار کمکهای مستقیم دولتی، فرهنگی «دولتمحور» را تقویت کرده و انگیزه برای تولید رقابتی و رشد بخش خصوصی را کاهش میدهد.
۲.۳. پیامدهای اجتماعی و رفتاری
تجربه تاریخی ایران در دهه ۶۰ نشان میدهد که سیاستهای توزیع کالایی مانند کوپن، ریسک ایجاد «بازار سیاه» را به همراه دارد. در چنین بازاری، اعتبار یا کالاهای یارانهای با قیمتی کمتر از ارزش واقعی خود به پول نقد تبدیل میشوند که این امر اهداف اصلی سیاست را تضعیف کرده و به هدررفت منابع منجر میشود.
از منظر رفتاری نیز، همانطور که اشاره شد، گسترش چتر حمایتی دولت بدون پیوند آن با توانمندسازی اقتصادی، میتواند به تقویت «فرهنگ دولتمحوری» و وابستگی مردم به کمکهای دولتی منجر شود. این پدیده در بلندمدت، استقلال اقتصادی خانوارها و پویایی کلی اقتصاد را تحتالشعاع قرار میدهد و جامعه را در برابر شوکهای اقتصادی آسیبپذیرتر میسازد.
این چالشهای ساختاری، زمینهای مشترک با تجارب ناموفق جهانی در اجرای سیاستهای مشابه دارد که بررسی آنها برای تدوین یک سیاست کارآمد، بسیار آموزنده است.
عبرتآموزی از تجارب بینالمللی برای جلوگیری از تکرار اشتباهات در سیاستگذاری داخلی اهمیت حیاتی دارد. بسیاری از کشورها که با مشکلات ساختاری مشابه ایران (تورم بالا، کسری بودجه و ضعف تولید) مواجه بودهاند، سیاستهای کالابرگی را آزمودهاند که اغلب به نتایج شکستخوردهای منجر شده است.
ونزوئلا: شکست در بستر ابرتورم
در ونزوئلا، سیاست کالابرگی در بستری از ابرتورم، کاهش درآمدهای نفتی و تحریمها اجرا شد. دولت به دلیل چاپ بیرویه پول و کاهش تولید داخلی، قادر به تأمین منابع مالی و کالایی لازم برای این طرح نبود. در نتیجه، کالابرگها به ابزاری بیاثر برای حفظ قدرت خرید مردم تبدیل شدند و کمبود کالا در بازار تشدید شد. این تجربه هشداری است مستقیم به ایران که در شرایط تحریمی و وابستگی به درآمدهای نفتی، هرگونه سیاست حمایتی بدون پشتوانه تولیدی و کنترل ابرتورم، میتواند بحران را تشدید کند.
مصر: چالش هدفگذاری و فساد
چالش اصلی در مصر، هدفگذاری نادرست بود که باعث شد بسیاری از خانوارهای نیازمند از این طرح حمایتی محروم بمانند. همزمان، کاهش کیفیت کالاهای توزیعشده و بروز فساد در شبکه توزیع، از جمله انبار کردن کالاها و فروش آنها در بازار آزاد، کارآمدی این سیاست را به شدت کاهش داد. این تجربه، اهمیت حیاتی یک نظام دهکبندی دقیق و یک شبکه توزیع شفاف و نظارتپذیر را برای موفقیت سیاست در ایران برجسته میسازد.
برزیل: فرسایش ارزش در برابر تورم
در دوران بحرانهای اقتصادی، دولت برزیل نیز به توزیع یارانههای غذایی روی آورد. اما نوسانات شدید ارزی و تورم بالا، به سرعت ارزش کالابرگها را از بین برد. با کاهش ارزش پول، قیمتها در بازار آزاد افزایش یافت و این سیاست نتوانست پاسخگوی نیازهای واقعی مردم باشد و به کمبود کالا منجر شد. این مورد نشان میدهد که در یک اقتصاد با تورم مزمن مانند ایران، هر سیاست حمایتی ریالی بدون مهار تورم، محکوم به شکست است.
آرژانتین: ناتوانی در تأمین پایدار کالا
این کشور نیز به دلیل ناتوانی دولت در مهار تورم بسیار بالا و تأمین پایدار کالاهای اساسی مورد نیاز برای طرح، ناچار به کنار گذاشتن سیاست کالابرگی شد. این تجربه بار دیگر بر این نکته تأکید میکند که سیاستهای توزیعی نمیتوانند جایگزین سیاستهای تولیدی شوند و بدون وجود یک بخش تولید داخلی قدرتمند، تأمین کالاهای اساسی در بلندمدت ناممکن خواهد بود.
تحلیل این تجارب نشان میدهد که عوامل شکست مشترکی در تمامی این کشورها وجود داشته است:
- عدم کنترل تورم: تورم بالا ارزش هرگونه حمایت یارانهای را از بین میبرد.
- مشکلات ساختاری در تولید داخلی: ناتوانی در تأمین پایدار کالا از داخل، طرح را به شکست میکشاند.
- کسری بودجه دولت: عدم وجود منابع مالی پایدار، اجرای سیاست را غیرممکن میسازد.
- فساد: شبکههای توزیع ناکارآمد و فاسد، منابع را هدر داده و طرح را از اهداف خود دور میکنند.
این تجارب تلخ جهانی، نه تنها فهرستی از اشتباهات، بلکه مجموعهای از پیششرطهای حیاتی برای موفقیت را آشکار میسازد که مستقیماً نقشه راه اصلاحات در ایران را شکل میدهد.
با وجود چالشهای عمیق، فرصتهایی برای اصلاح و بهینهسازی سیاستهای حمایتی وجود دارد. این امر نیازمند یک رویکرد چندبعدی و هوشمندانه است که از اقدامات مقطعی فراتر رفته و به اصلاحات ساختاری بپردازد.
۴.۱. بهینهسازی و هوشمندسازی نظام کالابرگ الکترونیکی
در پاسخ به چالشهایی چون ریسک ایجاد بازار سیاه و تقویت فرهنگ دولتمحوری که در بخش دوم تحلیل شد، هوشمندسازی نظام کالابرگ الکترونیکی یک راهکار کلیدی است. این طرح، در صورت اجرای صحیح، دارای مزایای بالقوه قابل توجهی است، از جمله:
- کنترل نقدینگی: با جایگزینی پرداخت نقدی، از افزایش بیرویه پول در گردش جلوگیری میکند.
- حمایت از تولید داخلی: با هدایت تقاضا به سمت کالاهای تولید داخل، میتواند به عنوان یک محرک عمل کند.
- افزایش شفافیت: سیستمهای الکترونیکی امکان نظارت دقیق بر فرآیند توزیع و جلوگیری از فساد را فراهم میکنند.
راهکارهای پیشنهادی:
- توسعه زیرساختهای فناوری اطلاعات: سرمایهگذاری برای تقویت شبکههای ارتباطی و پرداخت الکترونیکی، بهویژه در مناطق روستایی و محروم، یک پیشنیاز اساسی است.
- تدوین مقررات نظارتی شفاف: ایجاد یک سامانه نظارتی یکپارچه و تدوین قوانین شفاف برای جلوگیری از فساد، رانتگیری و تخلفات فروشگاهی ضروری است.
- بازنگری و دقت در دهکبندی: نظام شناسایی و دهکبندی خانوارها باید به طور مستمر بازنگری شود تا خطای محروم ماندن افراد نیازمند به حداقل برسد.
- بومیسازی مدلهای موفق بینالمللی: باید با مطالعه تجارب موفق جهانی، مدلی متناسب با شرایط اقتصادی، فرهنگی و زیرساختی ایران طراحی و پیادهسازی شود.
۴.۲. تغییر الگوی تخصیص منابع: از هزینه جاری به سرمایهگذاری عمرانی
یک راهبرد کلیدی برای مقابله با چالش کسری بودجه و پایدارسازی اصلاحات، تغییر الگوی مخارج دولتی است. پیشنهاد میشود منابعی که از طریق کاهش یا بهینهسازی یارانهها آزاد میشوند، به جای هزینههای جاری، مستقیماً به مخارج سرمایهگذاری دولت (هزینههای عمرانی) اختصاص یابند. این اقدام، منابع آزادشده را به موتور محرک رشد اقتصادی تبدیل میکند. پیامدهای مثبت این راهبرد عبارتند از جلوگیری از تبعات منفی حذف یارانهها بر رشد اقتصادی، تقویت سرمایهگذاری در زیرساختهای کشور و بهبود توزیع درآمد در بلندمدت از طریق ایجاد اشتغال پایدار.
۴.۳. پیوند اصلاحات یارانهای با اهداف زیستمحیطی
اصلاح نظام یارانهها، بهویژه در حوزه انرژی، میتواند یک مزیت استراتژیک جانبی و بسیار مهم به همراه داشته باشد. حذف هدفمند یارانههای انرژی در بخشهای ناکارآمد، یک پیروزی همزمان برای اقتصاد و محیط زیست است. به عنوان یک نمونه مشخص، نتایج مطالعات نشان میدهد که حذف یارانههای انرژی در بخش حمل و نقل میتواند به کاهش چشمگیر آلایندههای هوا منجر شود. بر اساس این برآوردها، این اقدام به تنهایی موجب کاهش ۲۰ درصدی انتشار منواکسید کربن و ۱۲ درصدی انتشار ذرات معلق خواهد شد. این دستاورد، نشاندهنده ظرفیت بالای اصلاحات یارانهای برای تحقق اهداف توسعه پایدار است.
این راهکارها در کنار یکدیگر، چارچوبی برای یک سیاست حمایتی هوشمند و پایدار فراهم میآورند که در بخش نهایی جمعبندی خواهد شد.
این گزارش نشان داد که نه یارانه نقدی و نه کالابرگ الکترونیکی به تنهایی راهحل نهایی بحران معیشتی نیستند. هر یک از این ابزارها دارای نقاط قوت و ضعف مشخصی هستند و انتخاب میان آنها باید بر اساس شرایط اقتصادی و اهداف سیاستی صورت گیرد. یارانه نقدی انعطافپذیری بیشتری به خانوار میدهد اما تورمزاست، در حالی که کالابرگ هدفمندتر عمل میکند اما با ریسکهای اجرایی و محدودیت در انتخاب همراه است.
نکته حیاتی که از تمامی تحلیلها برمیآید این است که هرگونه سیاست حمایتی، بدون اصلاحات ساختاری در اقتصاد کلان، کنترل پایدار تورم و حمایت واقعی از تولید داخلی، صرفاً یک مُسکن کوتاهمدت خواهد بود که در بلندمدت مشکلات را تشدید میکند. تجارب شکستخورده جهانی نیز مؤید این واقعیت است که بدون ثبات اقتصادی، هیچ نظام یارانهای پایدار نخواهد ماند.
بر این اساس، توصیههای راهبردی نهایی برای سیاستگذاران به شرح زیر است:
- اتخاذ رویکرد ترکیبی و هوشمند: به جای انتخاب مطلق میان یارانه نقدی و کالابرگ، از ترکیبی از هر دو ابزار بر اساس نیاز دهکهای مختلف و شرایط اقتصادی استفاده شود. میتوان برای دهکهای بسیار آسیبپذیر از کالابرگ برای تضمین امنیت غذایی و برای دهکهای بالاتر از ابزارهای دیگری بهره برد.
- اولویتدهی به اصلاحات ساختاری: همزمان با اجرای سیاستهای حمایتی، برنامههای جامع برای کنترل نقدینگی، مهار تورم، افزایش بهرهوری و رفع موانع تولید باید با جدیت و قاطعیت دنبال شود. موفقیت سیاستهای حمایتی در گرو موفقیت این اصلاحات است.
- شفافسازی و ایجاد نظام نظارتی قدرتمند: برای جلوگیری از فساد، کسب اعتماد عمومی و افزایش کارایی، فرآیندهای تخصیص، توزیع و نظارت بر یارانهها و کالابرگ باید کاملاً شفاف و تحت نظارت دقیق نهادهای مستقل و مردمی قرار گیرد.
- تخصیص منابع به زیرساختها: بخشی از منابع حاصل از بهینهسازی یارانهها باید به صورت قانونمند به سرمایهگذاریهای عمرانی و زیربنایی اختصاص یابد. این اقدام، رشد پایدار ایجاد کرده و وابستگی به حمایتهای مستقیم را در بلندمدت کاهش میدهد.